【環境監管論文】環境監管的法律責（zé）任詮釋

2011年12月20日在（zài）京召開的第七（qī）次全國（guó）環（huán）保（bǎo）大會提出：“基本的（de）環（huán）境質（zhì）量是一種公共產品，是政府必須確保的公共服務”，這一觀點再次明確了保護環（huán）境（jìng）是各級地方政府重要職責。作（zuò）為公共物品的（de）良好（hǎo）生態環境，各級政府理應成為第一生產者、提供者和分配者，有權對本行政區域內的環境利用行為進行監督、管理（lǐ），預防環境違（wéi）法事件的產生，處理環（huán）境違法行為。麵對我國嚴（yán）峻的環境形勢，必須強（qiáng）調地方（fāng）政府的環境監管（guǎn）職責，地方政府在環境監管中（zhōng）處於主導地位。事實證明，依靠企業自覺（jiào）履行環（huán）境保護義務（wù）固然重要，但地方政府進行有效監管更為關鍵。地方（fāng）政府作為所轄區域社會公共（gòng）利益的主要代表者，擁有支配社會各方資源的權力，可以運用政府公權力，通過製定政策、引導產業、分配資源、培育（yù）市場、經濟刺激、提供服務等監管方式，協（xié）調（diào）本地經濟發展和（hé）環境保護的關（guān）係；［2］可以建立引導環境政策和社會行動的（de）基礎數據係統、建設和（hé）管理無法通過市（shì）場（chǎng）提供的（de）環（huán）境基礎設施，對企業等經濟主體進行（háng）宏觀調控和微觀管理，禁止不利於環（huán）境質量的行為，糾正市（shì）場失靈；［3］還可以依據法律授權，製定法規或規章、設定許可、實施監督檢查和行政處罰，對社會經濟個（gè）體利用環境的行為進行直接控製。“我國已將環境保護定為一（yī）項關（guān）係到未來可持續發展的基（jī）本國（guó）策，把加強政府（fǔ）環境監管作為有效解決環境問題的根本手段，即（jí）依靠國家政權的力量，通過設定環境質量指標、立法、行政等剛性手段對環（huán）境問題進行直接（jiē）幹預”。［4］盡管保護地方環境不被汙染和破壞是各地方政府的重要職責，但從不斷發生的重大環境事故來看，有些地方政府沒有履行法定監管職責，頻頻充當違法企業的保護傘。主要表現為（wéi）四方麵：第（dì）一，一些地方政（zhèng）府在（zài）“把企（qǐ）業當財神（shén）”、“GDP高於一切”思想指導下，無視國家上位環境法律法規，通過製定地方法規降低環保準入門檻、限製監督汙染企業，阻礙國家環境法律的實施。第二，有些地方政府為了在短期內取得政績，出台各種招商引資的優惠政策，甚（shèn）至（zhì）對重點項（xiàng）目和重點企業進（jìn）行掛牌保護（hù）。一些被“掛（guà）牌保護”的企業，對正當的環（huán）境執法檢查、監督，不配（pèi）合、拒絕甚至抵製，有恃（shì）無恐地違法排汙。第（dì）三（sān），有的地方政府領導（dǎo）為了追求經（jīng）濟發展的政（zhèng）績，盲目上項目引（yǐn）投資，以犧牲環（huán）境為代價，引進了大批發（fā）達地區落後淘汰的（de）、汙染嚴重的項目，為高汙（wū）染高消耗的企業大開方便之門。第四，有的地方政（zhèng）府（fǔ）在（zài）環境執法（fǎ）中不作為（wéi）、亂作為，不（bú）依法履行監督管理職責，該查不查、該報（bào）不報、該（gāi）測不測、該罰不罰、該責令整改（gǎi）關停不責令、該公開處理不公開處理、環境行政處罰不按規定辦理，包庇、縱容環境違法（fǎ）企（qǐ）業。上述情形下，地方政府（fǔ）環境監管形同虛設，相關人員嚴重（chóng）失職，導致轄區或相鄰地區（qū）環境質量下降，生（shēng）態環境嚴重（chóng）破壞。可見（jiàn），盡管立法賦予了地方政府環境監管職責，客觀上（shàng）地方政府有能力、有優勢履行轄區（qū）內環境監管職責，但事實上有些地方（fāng）環境監管效果（guǒ）並不如人意，地方政府及其公務人員環境監管失職導致生態環境遭受嚴重損害現象不容忽視。

地方政府承擔環（huán）境（jìng）監（jiān）管法律責（zé）任的理論依據

根（gēn）據（jù）權責（zé）統一原則，法律賦予地（dì）方政府環境監管的義務和責任（rèn），地方政府必（bì）須（xū）采取積（jī）極的措施和行動依法履行其職責，擅自放（fàng）棄、不履行其法定職（zhí）責或違法、不當行使（shǐ）其職權，均要承（chéng）擔相應（yīng）的法律責任。地方政府承擔環境（jìng）監管法律責任的理論（lùn）依據包括：1、委托（tuō）代理理論委托代（dài）理理論由羅斯於20世紀70年代初首（shǒu）創，後經詹姆（mǔ）斯•米爾利斯等人的發展逐步完善。“在現代社會，人民是國（guó）家的主人，公共權力來自人民的授（shòu）權和認可,政府理所當然地應為人民的利益而負責任地履行自己的（de）職責。人民與政府之間的這種授（shòu）權與被授權關係,實際上是一種委托代（dài）理關係。委托代理（lǐ）理論認（rèn）為,人民與政府的（de）委托代理關係，存在著使政府失責的（de）可能。由於（yú）委托人和（hé）代理人之間關（guān）於（yú）代理人行為的信息不對稱,代理人在最（zuì）大程度上增加自身效用的同時會做出損害（hài）委托人利益的行為”。［5］正因為在委托授權之後（hòu）,政府不但是人民（mín）利益的（de）代表者、執行者,是享有權力的政（zhèng）府,而且（qiě）也應該是責任政府,應該更好地履行人民交給（gěi）的權力,保護公民合法（fǎ）權益。為（wéi）了（le）有效地促使政府盡職盡責（zé）,在運行中必須采取適當的（de）措施對代理人給予激（jī）勵和約束,當代理人違背委（wěi）托人的（de）利益而謀求自己的利益（yì）時,就應當受到法律製（zhì）約與製裁，承擔相應的法律責任。2、公共（gòng）物品理論公共物品的概念是由休謨最早（1739）提出並由薩繆爾遜（1954）加以規（guī）範的。薩繆爾遜認為公共物品是指每個人對（duì）某種產品的消（xiāo）費不會導致其他人（rén）對該產品消費的減少。判斷一個物品是否是公共物品，一個最常用的方法就是看其是（shì）否嚴格滿足公共物品的基本屬性，即非競爭性和非排他性。環境（jìng）產品和環境服務由於具（jù）有“供給的普遍性”與“消費的非排他性”特點，使其成為典型的公共物品，而公共物品的提供者隻能是政府，因為私人對公共物品存在不願（yuàn）提供、不（bú）能提供和提供成本過高等情況。“作為地方利益總代表的地方政府，既要嚴格依法對自然資（zī）源和社會（huì）利（lì）益進行權威性、公正（zhèng）性的分配，以體現人與（yǔ）自然和諧發展的（de）精髓———公（gōng）平、正義，［6］也要對環（huán）境這種（zhǒng）“公共物品”的使用進行監督（dū）管理（lǐ），避免“公地的悲劇”發生，保證轄區內的環境質量。地方政府作為（wéi）良好生態環境的第一生產（chǎn）者、提供者、分配者和（hé）監管者，當出（chū）現監管失職時，應該承擔（dān）相應的環境法（fǎ）律（lǜ）責（zé）任。3、公共選擇理論（lùn）公共選擇理論（lùn）產生於20世紀40年代末，並於50、60年代形成了公共選擇理論的基本原理和（hé）理論框架，其領袖人物詹姆斯•布坎（kǎn）南提出的經濟人同樣適用於政治領（lǐng）域的公共選擇活動。政府以及政府官員在社會活動（dòng）和（hé）市場交易過程中同樣也反映（yìng）出“經濟人”理性的特（tè）征。“政府及其公務人（rén）員也具（jù）有自身的利益目標（biāo），其中不但包括政府本身應當（dāng）追求的公共利益，也包括政府內部工作人員的個人利益，此外還有以地方利益和部門利益為代表的小集團利益等等。政府部門及其（qí）代理（lǐ）人也存在追求自身權益最（zuì）大化的問題。當政府利益與（yǔ）包括環境資源保護（hù）在內的（de）公共利益內容相悖或者衝突時，政府就有可能為謀求其自身利益而忽（hū）略甚至侵犯公共利益，背離（lí）政府行為的最初目標”。［7］在這一過程中,必然導致各種責任缺失問題的出現。盡管地方政府的主要目標是為了實現本地區社會利益的最大化，但地（dì）方政府與當地企業在某些經濟利益上存在一致性（xìng），地方政府限（xiàn）製企業（yè）破壞（huài）生態環境行為就意味著自身利益的減少，［8］如果不能對監管（guǎn）者進行有效的製約和製裁，監（jiān）管者就會從自身利益最大化出（chū）發，製定出一些不合理的政策，行使一（yī）些不公正的監管。隻有強（qiáng）化政府的環境監（jiān）管法律（lǜ）責任（rèn），才能遏製政府及主要官員盲目（mù）追求經濟增長、忽略環境保護的（de）原動力。4、環境法（fǎ）治理論環境法治是法治在環境領域的具體體（tǐ）現。英國學者萊茲認（rèn）為法治有廣義和狹義之分，廣義的（de）法治（zhì）指一切（qiē）人（rén）都應服從法律並受法律統治，狹義的法治表示政府應由法律來統治並（bìng）服從法律。萊茲的狹義法治實際上指出了法治的（de）根本主旨就是要控製政府行為，使政府服從並接受法律的統治。我國著名學者郭道暉教授認為法（fǎ）治(RuleofLaw)是指法的統治，即法居於國家和社會之上的統治地位，而不隻（zhī）是國家用法來治(RulebyLaw)，更不能說國家用法（fǎ）製來統治社會與人民。法（fǎ）治（zhì）作為與人治（zhì）相對的範疇，其首先就（jiù）是為了通過法律遏製政府權力而不是為了通過法律管（guǎn）治普通民眾而（ér）提出來的。政府是法治的（de）客（kè）體而（ér）非主體。環境法治就是將環境的開發、利用、保護和改善納入環境法律規範的統治。“環境法治的主旨是把政府（fǔ）作為（wéi）環境法治客體，使政府行（háng）為接受環境法律規範的約束。環境法治之所以要約束（shù）政府影響環境（jìng）的行為，原（yuán）因在於環境質（zhì）量的不（bú）斷退化、環境汙染和生態破壞的（de）進一步加劇、人與（yǔ）自（zì）然關係的矛盾激化、經濟和社會可持續發（fā）展（zhǎn）受到（dào）的嚴重環境挑戰，其根本（běn）責任在於政府”。［9］當地方環境監管失職時，必（bì）須承擔相應的環境法律責任。從政府權力的來源、環境（jìng）公共（gòng）物品的特性、地方政府的利（lì）益、環境法（fǎ）治的主旨（zhǐ）可以看出，其所關聯的委托代理理論、公共物品理論、公共（gòng）選擇理（lǐ）論、環境法治（zhì）理論，逐一遞進地成為地方政（zhèng）府承（chéng）擔環境法律責任的理論依據。

地方政府環境監管法律責任（rèn）的立法不足與完善建議（yì）

目前我國立法雖然規定了地方（fāng）政府對本轄區內的環境質量負責，但具體到如何負責、負責到何種程度、因監管失職（zhí）導致環境質量損壞後地方政府及其監管部門、地方政府及其部（bù）門的領導人（rén）應承擔何種責（zé）任並沒有明文規定。為此（cǐ），筆者認為應當（dāng）從環境行政責任、環境民事責任、環境刑事責任三方麵來完（wán）善地（dì）方政府環境監管法律（lǜ）責任。（一）提高（gāo）立法層（céng）次，明確地方政府的環境（jìng）行政責任《環境保（bǎo）護法》對環境行政主體的環境（jìng）行政責任定位於各（gè）級政府（fǔ）的環保部門（mén）和其他部門（mén）而非各級政府，導（dǎo）致地方政（zhèng）府及其主（zhǔ）要（yào）負責人在環境與發（fā）展關係的（de）決策麵前出（chū）現“重經濟增長、輕環境保護（hù）”的現象，隨之而來（lái）的是重大環境汙染事件此消彼漲（zhǎng）。政府的環境行政責任（rèn），是指環境監管機關及其公務員因違反環境法律規範所賦予的環境保護監（jiān）管職責而由相關國家機關所給（gěi）予的行政處分和其他不利的處（chù）理，這是政府承擔環境法律責任的最主要（yào）形式。當前，對環境保護享有職權承擔職責的各級政府、各級（jí）政府所屬機構及（jí）公務員的環境監管違（wéi）法行為追究行政責任的（de）法律依據（jù）是《公務員法》、《環境保護違法違（wéi）紀行（háng）為處分（fèn）暫行規定》等，但前者（zhě）針對性不強，後者法律位階不高，應通過（guò）修改（gǎi）完善（shàn）《環境（jìng）保護法》，規範、製約地（dì）方（fāng）政府（fǔ）在環境監管中的不作為、遲延作為或者（zhě）不當（dāng）作為，主動防範地方政府濫用環境監管職權或懈怠環境（jìng）監（jiān）管職責，遏製環境監管失職（zhí）行為的發生，對在環境監（jiān）管中（zhōng）違反環（huán）境法（fǎ）律法規的行政（zhèng）官員直接追究行政責任。此外，從過去許多性質非常嚴重的環境案件處理結果看，最（zuì）後受到責任追究的多是（shì）基層環（huán）保部門的領導，充其量不過是地方政府分管環保的領導，而作為地方環境質量第一責任人的地方政府主要（yào）負責人並沒有受到應有的追（zhuī）究。事實上（shàng），從地方（fāng）政（zhèng）府首長負責製的角度看，地方政府環境立法、環境決策、環境執法中的監管失職行為多半（bàn）與地方政府主要領導密切相關。為此，應當明確地方環境質量第一責任人的相應行政責（zé）任（rèn）。（二）更新觀念，確立地方政府的侵權賠償（cháng）責任學術界對政府能否承擔環境侵權民事責任存在爭議。民法理論界將國家權力（lì）引起的（de）侵權（quán）賠償界定為民事責任，行政法論者又（yòu）將其界定為公法責任，行政侵權責任是在公法領域（yù）中發生的私法責任，是行政機關基於其實施的具有侵權行（háng）為性（xìng）質的（de）違法行政行為，造成了行政相對人的民事權（quán）利損害（hài），構成了對私（sī）權利的侵害，依照私（sī）法的規定，應當承擔侵權賠償責任。［10］法律規定政（zhèng）府對環境質量負責，意味著政府承擔環境安全（quán）保（bǎo）障義務。政府違反該義務，不僅應承擔行政責任而且應承擔民事責任①，民事責任類型（xíng）包括直接責（zé）任和補（bǔ）充責任。若因政府決策失誤或不當的行政（zhèng）行為導致環境汙染與破壞發生或加劇時，政府應該（gāi）與排汙者一起對（duì）受害者承擔連帶賠償責任。若因政府未盡安全保障義務，致使排汙者造成公民人身或財產損害的，政府應當（dāng）承（chéng）擔補充責任，即排（pái）汙者無力承擔或者找不到責（zé）任（rèn）人時由政府承（chéng）擔賠償責（zé）任，之後政府則享有（yǒu）對排汙者的追償權。若因本轄區的環境質量不達標而造成鄰近地區的居民遭受損失的（de），當地政府作為環境質量責任主（zhǔ）體，更應該（gāi）對受害者承擔賠償（cháng）責任［11］。目前《侵權責任（rèn）法》沒有涉及行政侵權賠償問題，而《國家賠償法》對行政不（bú）作為侵權賠償也沒有相應的規（guī）定。因此，需要盡快修訂《環境保護法（fǎ）》，對此（cǐ）做出（chū）明確的規定。（三）通過（guò）司（sī）法解釋，擴大環境監管失（shī）職罪主體範圍根據環境法及刑法（fǎ）的有關規定，地方政（zhèng）府公務人（rén）員在環境方麵的刑事責任主要是瀆職（zhí）犯罪，包括濫用職權罪、玩忽職守罪、環境監（jiān）管失職罪等。［12］其中對環境汙染和破壞最有針對性和關（guān）聯度的（de）罪名（míng）是環境監管失職罪，其主體是特殊主體，即負有環境保護監督管理職責的國家機關工作人員，主要包括在國務院環境保護行政主管部門、縣（xiàn）級（jí）以上地（dì）方人民政府環境保護行政主管部門（mén）從事（shì）環境保護監督管理等工作的人員。從司法實踐看，被判處環境監（jiān）管失職罪的基本是具體職能部門的相關人員，而對地方環境質（zhì）量負責的地方政府領導，因（yīn）決策失誤造成重（chóng）大環境（jìng）汙染（rǎn）事故，或嚴重幹擾正常環（huán）境執法，包庇（bì）、縱容、放任環境違法行為導致（zhì）轄區環境惡（è）化的行為卻逃避了嚴肅的刑事（shì）追究。筆者認為，凡有環境監管職責的國家工作人員不負責任，無（wú）論是直接還是間接導致環境汙染和生態破壞的事件發生，都是環境監管失職，失職（zhí）行為引起重大（dà）環境汙染或生（shēng）態破壞事故，達到刑法規定的“致使公（gōng）私財產遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴重後果的”，就構成監管失職罪。因此，應通過司法解釋（shì），將地方政府主要負責人納入環境監管失職罪主體承擔（dān）刑責。理由（yóu）至少有兩點：第一，法律法規有相應（yīng）規定。《環（huán）境保護法》第45條規（guī）定：“環境保護監督管（guǎn）理人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的（de）、由其所在（zài）單位或者上級主管機關給予行政處分；構成犯罪的，依法追（zhuī）究刑事責任。”《國務院關於環境保護若幹（gàn）問題的決定》規（guī）定：“地方各級人民政府的領導幹部不得違反（fǎn）國家有關（guān）建設項目環（huán）境（jìng）保護管理法規（guī），擅自批準建設未經環境（jìng）影響評價的項目，凡（fán）違反規定的，必須（xū）追究有關審批機關和（hé）審（shěn）批人員的責任”。該規定雖然（rán）沒有（yǒu）明確具體責任形式，但（dàn）從犯罪本質上看，因環境監管失職造成嚴重社會危害（hài）就應當追（zhuī）究刑事（shì）責任。第二，社會現實（shí）有相應需求。為避免環境汙染和（hé）生態破壞的悲劇不斷上演，隻有嚴厲追究地方政府主要負責人的環境（jìng）刑事責任，才能遏止（zhǐ）地方（fāng）政（zhèng）府主要（yào）負責人（rén）為追求（qiú）本地區短期經濟利益甚至是個別領導人的形象工程、政績工程，忽視乃至犧牲長遠環境（jìng）利益的（de）行為，才能杜絕一些領導幹部（bù）即使因環境監管失職（zhí）造成嚴重後果受到行政處分（fèn）乃（nǎi）至被（bèi）免職（zhí），等風頭過後（hòu）照（zhào）樣可以複職甚至升遷的現象（xiàng）發生。

無論從理論還是實踐看（kàn），不受法律（lǜ）控製和不受法律追究責任的政府很容易走向不負責任（rèn）或濫用權力。環境監管是政府（fǔ）的重要職責，政府應該為（wéi）該項職責承擔相應的法律責（zé）任。鑒於地方政府在（zài）環境監管中的主導地位，地（dì）方政府理應（yīng）成為承擔環境法律責任的主（zhǔ）體。隻有在法律責任的監督、製約下形成政府有效潔管的平台，企業違法導致重大環境事（shì）故（gù）的可能性（xìng）才會減少；隻有地方政府及其負責人的法律（lǜ）責任明確，環境政策、目標（biāo）的實（shí）現（xiàn）才會受到重視（shì），環境質量的改善和社會穩定才能得到保障。

本（běn）文作者：趙美珍  郭華茹  工作單位：江西九江學院（yuàn）